明代和清代的政府都是怎么赈济灾民的

公元1628年，明帝国的陕北地区再一次爆发了一场严重的干旱。百姓倔草而食、易子而食的悲剧，再一次上演。

这已经不是明帝国第一次遭遇这样严重的自然灾害了，邓云特先生曾言："明代共历二百七十六年，而灾害之烦，则竟达一千零十一次之多，是诚旷古未有之记录也"。竺可桢教授研究调查发现，明朝处在一个全球气温较低的年代，以至于海南岛都曾经天降大雪，而也正是因为气候不稳定，各种天灾重复冲击着这个王朝。高建国先生统计后发现，明代277年中，因自然灾害死亡的人数超过了6274万人，平均每年22万人。

这一次陕北的灾害破坏力巨大，延安、庆阳、平凉三府赤地千里，饿殍遍野。财政能力孱弱无能的明帝国在接下两年内抽调30万两白银赈灾，但因为官员的层层截留和贪墨，真正到重灾区的寥寥无几，延安府仅得3004两，庆阳府仅得880两，职方李继贞的奏报中说："度一金一人……而斗米七钱，亦止可活五十日耳。"如果按照这个比例，这几十万两银子下发到地方根本是杯水车薪，毫无作用。

灾难在明朝通常会成为政治改良和臣民直言的良好时机，但在明末事情却变了样。陕北的灾难，在京中成为了百官和皇帝的"斗兽场"，围绕这个话题展开了一场又一场"厮杀"，京中各派和地方官员也"扭打"成一团，只有私利，哪有民生。

政府最终难以采取有效的措施，灾民变流民、流民变流匪，崇祯皇帝竟将工作的重心转移到平叛上，将仅存的赈灾钱粮供给平叛军队，也不听兵科给事中马事理"秦晋之盗皆吾赤子，请先用抚"的肺腑之言。

1631年，在经历了长期的讨价还价过程后，吴甡作为赈济御史前往陕北。通常这被认为是权利斗争的结果，吴甡只是"不小心"被推出来顶缸的，但从吴甡后续的所作所为来看，此人不乏为一干吏能臣，只可惜生错了时代。

在近千次自然灾害的"锤炼"之下，明朝"责任"政府早已经形成了一套行之有效的救荒措施，从基层对富民的动员，到减免赋役、平物价、以工代赈等等……吴甡正是基于两百多年明帝国的救荒智慧，试图挽救这场灾难的。

当吴甡带着微薄的赈灾钱粮到陕北的时候，距离灾害发生已经过去了4年的时间，他的笔下记录了这样的景象：

"饥民扶老携幼，拥臣相哭，不忍见闻"

"男妇携老幼卧道旁，皆掘草根、剥树皮而食"

"一县之内，十室九空"

"县中之民，半化为盗"

"城十里之外，皆是贼巢"

"人如鬼蜮，草根树皮，剥食已尽，至有割死尸之肉以充饥，醢行道之人而脔食者"

明帝国对于救荒一般有"三板斧"可言，但在这次灾荒中表现的却不尽人意：

第一板斧：减免赋役。通常减免的方式有许多种，一曰蠲免，即直接减免；二曰改征、缓征、停征，即改用其他方式缴纳赋税，一般会用银。这种有效的方式能够快速的减轻灾民的压力，但这次陕北旱灾发生了2年后，在地方官员和百姓的联名请求下，崇祯皇帝才最终妥协，免除了部分拖欠的辽饷，行政效率之低令人咋舌。

第二板斧：动员富户。其主要的动员对象为富民，一些地方官员和藩王通常也在动员的范围之内。

明英宗正统二年，明帝国"旌表义民十人"，即为"十大义民"。他们在灾荒中出钱谷甚多"助官赈济饥民"，在政府的表彰后享有了许多政治权利和荣誉，不仅能够免除家庭若干年的杂役，后来还可以将自己的族中子弟送到国子监中读书。

这样的政策一开始在民间影响甚广，给富户乐捐提供了很大的动力。

图片来源：《冠带荣身——与明代国家动员，以正统至天顺年间赈灾助饷为中心》方志远

朝廷不仅动员富户乐捐，还动员富户广设粥厂并担任粥长， 援救乡里。由于经常设立粥厂，一些措施也被不断的总结下来，形成一套完备的粥厂制度，如何有序排队、如何标识有没有领粥、如何进行区分户等有的放矢，这些方法都在《救荒十二议》中有所体现。

但在这次，吴甡动员富户和藩王的效果不尽人意，尽管吴甡将衣冠博带的标准降低到"输百金以上者，或予以冠带"这样的标准，但结果是陕西各级绅士富民捐银共计约3.6万两，杂粮3112.6石，藩王共捐赠3500两，甚至都比不上他们修佛塔的钱。

这进一步的体现了明末政府信用体系的崩溃。藩王富民宁愿将钱捐给虚无缥缈的佛祖来积德，也不愿意给政府。一方面是"衣冠博带"对于他们来说已经没有了吸引力，另一方面是"升米恩，斗米仇"，藩王富户可能觉得这一次捐的多了，朝廷就会加大"勒索"的力度，让他们烦不胜烦。

第三板斧：赈济灾民。赈济的方式是最为直接和最为有效的方式，在明代通常分为赈粮、赈钱、赈贷、以工代赈四种方式。洪武二十七年《灾尚去处散粮则例》曾经对赈粮的标准进行了严格的规定，后来不断的在实际情况中调整。而以工代赈则显得更为高级一些，当时的明朝人对这种措施也是称赞有加。

正统、弘治、万历都有以工代赈的事情出现。灾民可以通过修建宫殿、修建城池堤坝、学校等获得一定的报酬。明进士周孔教称赞："于兴役之中寓赈民之惠，一举两得之道也。"

除此之外还有一些特殊的措施，比如迁移民众到富乡，发放草药、赎还妻子、收买遗弃、掩埋遗体、祭拜神仙等等措施。

尽管吴甡拥有成熟的救荒经验可以借鉴，但这次的情况，真的是"神鬼难救"。一方面是救灾时间已经晚到不能再晚了，4年过后，灾区早已经失去了恢复生产的任何能力，政府也难以对基层实施有效的管控。

吴甡千里迢迢花了21天迅速将10万两赈银送达陕西，同时立刻要求陕西官吏查清受灾户数的情况，但 "半月以来，杳无一应"。吴甡难以根据各县受灾情况进行科学的分配，但时间已经来不及，他只能下令出发，此后平均三天赈济一州县，行政效率之高令人咋舌。

但赈银数量太少却是不争的事实，吴甡屡次向朝廷申请再度拨款，但却并没有得到正面回应。中央政府反而是将责任不断推诿给陕西的地方政府，希望地方政府能自行解决灾荒。

吴甡的赈银不仅要赈灾，还要犒赏镇压盗贼的官兵和招抚叛逃的官兵，10万两银子如何够用？当地的富户藩王响应捐款的数目寥寥，真不知道如何是好。

没有办法，开不了源，只能想办法节流。

于是史书中就留下了这样的记录："鄜州扣留银 11. 1 两，宜川县初报降丁甚多，后因逃散，扣留银 623. 2 两，洛川县扣银203. 2 两，中部县扣银 251. 358两，黄甫川营堡扣银50两，神木营扣银88. 3 两，绥德卫扣银11. 2两，韩城县扣银16. 2两，蒲城县扣银7. 2两，澄城县扣银2两，白水县扣银3. 8两"

2两、3.8两……这些小到令人感叹的数字，无不反应了在这次灾荒中，吴甡的执法之严格。吴甡本人也对崇祯皇帝发誓过："凡用一钱一粒，必会同抚按，议妥乃行，万万不敢委之泥沙，以取罪戾。"

吴甡"数为民请命，（帝）奏无不允"却仍然无法改变地方政府和中央政府"离心离德"的局面。

一方面是基层执政秩序的完全失效，另一方面是各省之间的互相倾轧和推诿。按照道理来说，陕西的重大灾荒，邻省山西、河南理应给予一些帮助，但这却微乎其微。一方面他们也在承受这不同程度的灾荒和流民困扰，另一方面他们本身的政府行政能力也在明末这个乱世中失效。

山西甚至采用了"贸易禁运"的手段，封锁了山西通往陕西的商路，禁止粮草进入陕西，导致陕西粮价格一度暴涨。吴甡和陕西巡抚练国事接上奏崇祯皇帝，对山西巡抚一顿狂喷，要求他开放商路。

在崇祯皇帝"三令五申"之下（真的下达了数次命令才管用），山西巡抚这才开放了商路，但在具体的执行方面却极度推诿和拖延，粮草的供应量极为有限。山西巡抚以盗贼化的流民为由，还经常关闭商路，他还在奏疏中辩解称："始以荒而成乱，转以乱而成荒，荒乱相仍，延晋同患"

山西巡抚所言其实不差。整个陕西的流民起义已经到了无可挽回的地步，他们往周边省区流窜，对底层秩序造成了极大的混乱。如何区分盗贼和流民也成了吴甡的难题，实际上吴甡最终也没有解决，其所赈的钱粮竟然也有一部分到了盗贼的手中，甚至出现了"先请赈，后起义"的荒唐情况。

这一场场反复的较量，搞的吴甡是心力交瘁，陕西的粮价也一直处于持续性的崩溃状态。

朝中百官只言私利，不顾民生，让朝堂成为了官员的斗兽场；腐败的吏治和捉襟见肘的财政也导致了地方基层政治秩序的崩坏，让底层百姓对政府难以表达信任，富民和藩王不再愿意捐款，灾害就一发不可收拾，致使流民四起，转瞬为盗。

多难兴邦，尽管明代拥有了完备的救荒措施和先例，但明末吴甡这个"巧妇"难为"无米之炊"。

依稀记得洪武年间，皇帝老爷对贪污的官员剥皮充草；依稀记得正统年间，衣冠博带赈济灾民成了极有含金量的荣誉，受到百姓们的爱戴。

陕北还是乱了，神鬼难救。仅仅十余年后，当初不肯捐赠毫厘的富民藩王，如今倾家荡产，身家性命难保，这样的结局真是不知如何评价。

被兵科给事中马事理视为"赤子"的"秦晋之盗"终于推翻了这个腐朽的王朝，崇祯皇帝在懊悔和自责中上吊自杀。

为民请命的吴甡在宦海起复数次，最高在崇祯十五年时担任过内阁次辅。崇祯十七年（1644年），被遣戍云南的吴甡听闻崇祯自缢，顿感前途无望，不再出仕。1670（清康熙九年），81岁的吴甡与世长辞，其著作《柴庵疏集》、《安危注》被列为清朝列为禁书。

对这个能臣干吏，清人修的《明史》还算是有公道的评价："抑时势实难，非命世才，固罔知攸济也。"

参考资料：

《明英宗实录》、《明实录: 崇祯长编》等

《明季北略》

《冠带荣身——与明代国家动员，以正统至天顺年间赈灾助饷为中心》方志远

《明末政府救荒能力的历史检视——以崇祯四年吴甡赈陕为例》刘志刚

《社会救济的民间力量生长的困境与趋向——对明清历史的沉思》熊惠平

《试论灾害在明代政治中的角色与作用》鞠明库

《灾害与明代政治》鞠明库