关于国家机器有效管理范围的问题

[摘要]
国家审计是国家治理的工具，是国家政治制度的重要组成部分。我们认为，国家审计与国家治理是相伴相生、相互依存、相互促进的关系，国家审计作为国家治理的有效工具的意义是非常重大的。

[关键字] 国家审计、国家治理

国家审计是国家治理的产物，更是国家治理的工具。长期以来，世界各国审计机关在维护国家经济安全、反腐倡廉以及提高政府工作透明度等方面都发挥了重要作用，这正是国家审计服务国家治理的重要表现和途径。正如刘家义审计长在全国审计学会第三次理事论坛上的讲话所指出的那样：“国家审计本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫’系统。”作为国家治理的重要组成部分，国家审计对维护经济秩序、推动廉政建设、保障经济健康发展及国家的长治久安有着重要意义。

一、国家审计的本质及地位

在国家治理中，国家审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。

国家审计的本质特征决定了其在国家治理中的地位。从国家治理的角度看待国家审计，为进一步深化对国家审计本质特征的认识、准确把握国家审计发展规律和推动国家审计科学发展，提供了更宽广的平台。

一个国家范围内的政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中通过一定的组织形态、制度安排和治理机制，采取一定方式、方法对国家公共事务施加治理活动，其最终目的是通过政府、市场与社会的相互协调，促进资源的有效配置，并推动社会经济持续、全面、均衡发展，从而满足社会成员的需求。国家审计是国家治理体系中监督子系统的重要组成部分，国家审计从事一切活动，应服从和适应国家治理的总体要求，其所奉行的理念、应承担的责任、职能的定位等一切制度的安排选择、变革创新都应当以国家治理为核心。

我国国家审计的定位，在立足经济监督的基础上，还要服务于解决我国改革发展中遇到的问题，并做好与国际同行的对话和交流。在国家治理视角下研究国家审计的本质和地位，需要全面、深入理解国家治理的内涵。把握国家审计的本质和定位，必须考虑使用国家治理内涵的特殊语境，必须区分国家治理与社会管理的关系、国家治理与全球治理的关系。

二、国家治理的本质及方式

国家治理本质上是使现有国家机器有效运转并推动其不断发展完备的一系列制度、机制、方式的总和，是国家机器通过不断完备自身而最终走向消亡的过程。国家治理可分为两个阶段：初级阶段是国家的自我完备阶段，主要体现为通过改善国家机器运转的外部环境、内部构造和运行方式等，充分发挥其职能，将阶级冲突抑制在既定秩序内，保证国家机器和社会健康运行，以维护统治阶级利益；高级阶段是国家的自行消亡阶段，主要体现为国家机器自我完备到其外壳已无法承受日益脱离社会所带来的异化的力量，开始逐渐走向消亡。目前，世界各国的国家治理仍处于初级阶段。

我国社会主义国家治理的方式包括：第一，以政府为主导，引导市场、社会共同参与国家治理，共同管理社会公共事务；第二，建立透明政府，保证社会及公民对政府信息的获取权和知情权；第三，建立高效政府，合理配置、管理、使用资源，提高政府绩效；第四，通过建立相互制约的监督机制、体制和制度，防止政府公共权力无限膨胀；第五，强调责任性，明确政府、市场、社会各机构及其成员等各方的责任，使责权相匹配；第六，推动法治建设，任何人不得破坏或违反法律规范下的社会秩序；第七，促进社会可持续发展，保护资源环境，不以牺牲后代人的利益为代价。

三、国家审计与国家治理相互关系的基本依据

依据马克思主义国家学说，国家审计是国家治理的工具，是国家政治制度的重要组成部分。我们认为，国家审计与国家治理是相伴相生、相互依存、相互促进的关系，这种相互关系可以从以下四个方面寻找到依据:

（一）从审计历史层面而言，国家审计与国家治理具有浓厚的历史渊源;
自从奴隶制政权建立，统治者就在政治上自觉或不自觉地利用国家审计来巩固其统治地位，从而将国家审计的威慑力量与国家政权的巩固联系起来。审计发展史实表明，国家审计自产生之日起就已作为国家治理的重要组成部分。不论是早期的为巩固政权，还是今日的维护国家经济安全等，只是时代赋予国家审计不同的使命。归根结底，国家审计都是作为国家治理的重要组成部分在发挥着审计功能。

（二）从理论层面而言，国家审计与国家治理的理论基石均为公共受托经济责任;
国家审计产生于公共受托经济责任关系，其根本目标是促进政府公共受托经济责任的全面有效履行。而建立国家治理结构是公共受托经济责任的重要内容，一方面，公共受托经济责任是国家审计与国家治理共同的理论基础之一，保证和促进公共受托经济责任全面有效履行是国家审计与国家治理的共同目标;
另一方面，国家审计与国家治理之间也紧密联系并相互影响着。
（三）从法律层面而言，国家审计依法建立，是国家治理的重要组成部分;
国家审计的制度安排都是依据国家宪法或专门法律法令确立的，是国家治理的重要组成部分。国家审计坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针，切实有效地履行审计监督的法定职责。我国国家审计在维护经济秩序，促进改革开放，强化权力制约，推动民主法治等方面发挥了积极作用。

（四）从实践层面而言，国家审计功能发挥可以促进国家治理的改善。国家审计在国家治理中发挥着重要的作用，主要表现有四个方面:
一是腐败治理。我国审计机关每年开展领导干部经济责任审计，这对加强党风廉政建设、推进民主政治改革产生了积极的影响。二是维护经济安全。美国政府责任办公室（GAO）
从1990 年开始，每两年发布一次高风险领域清单，提请政府关注影响政府有效治理的特殊高风险领域。三是提高政府透明度。2004
年由巴西总审计长办公室发起的“透明门户”，不但帮助政府改善不合理的支出，且成为社会有效监督政府的工具。四是协助应对危机。在此，我们以国家审计协助应对公共危机说明国家审计对国家治理的作用。

四、国家审计作为国家治理工具的意义及方向

在我国当代民主框架下，将国家审计作为国家治理的有效工具的意义是非常重大的。首先拓展了国家审计的作用范围，如从单纯审查财务、财政收支到关注体制与制度的改革。其次强化对官员个人权力的制衡，如经济责任审计的深化。再有就是增加对执法机构的约束等，如国家审计立法功能的突起。新时代，在国家审计成为国家治理的工具时，还应当注重以下方面：

(一)强化对民生领域的关注

在近期或者比较长的时期内，随着公民对民主政治的期望不断提高，其对政府的要求也越来越高。这意味着，政府应当更多地关注公民的各种基本诉求。国家审计也应当多关注民生领域：(1)基础设施建设方面。主要是政府投资兴办的市政工程项目，如水、电、气和道路、公园等方面的建设资金的使用情况以及其绩效的状况；(2)公共服务价格方面。主要是教育机构、医疗机构的收费标准和政府部门的规费标准的合理性，
以及这些收费的去向；(3)垄断行业管理方面。主要是国有垄断企业的费用控制、财政补助和价格管制等；(4)社会公益组织(如，红十字会、希望工程等基金)善款的收取和使用情况等。应当注意，这些领域的问题处理不好，很容易发生一些网络公共事件，引起群众对政府的不满，对公共安全造成危害，影响社会稳定。国家审计机关如果能够通过审计有效地监控这些领域，可以防患于未然，起到政府对社会治理的效果。

(二)强化对高层官员腐败的关注

从已有的官方信息中，人们能够看到我国各级审计机关在经济责任审计方面取得了许多重要的成果；但是，同时也应当看到，“只打苍蝇，不打老虎”的经济责任审计或者“只唱赞歌”的经济责任审计，都无法让公众充分理解和支持经济责任审计。如果审计机关能够在官员的经济责任审计领域获得突破，不仅仅能够扩大经济责任审计的影响力，而且还将产生示范效应，进一步推动经济责任审计，提高经济责任审计的震慑力。

(三)强化对政府公共资金使用的监督

在以往，国家审计对政府使用公共资金的情况一直比较关注。然而，随着政府预算公开与决算公开，公众对政府的质疑在所难免。不要让公众怀疑国家审计公正性的最好办法，就是通过提高审计的质量、公众对国家审计的监督，可以促使审计强化对政府的约束，更好地治理政府管理的混乱与失灵。

(四)强化对重大经济安全事件预警机制的建设

国家治理的一项重要任务，是使本国公民获得幸福和安全。在国家治理方面，国家审计对维护国家经济安全负有不可推卸的责任。如，审计机关应当关注地方政府债务危机、金融危机等国内经济自身的安全问题，也要关注外来的可能对国家经济主权的安全造成威胁的因素，在适当的条件下进行必要的预警，为国家政治、经济的平稳发展做出制度上的保障。

国家治理是以国家执政机关为主体、公民社会共同参与的通过一系列体制设置和制度安排的对经济社会公共事务的多元化多向度的协同治理。
作为国家治理的重要组成部分，国家审计应当体现国家从统治到治理转型的全新内涵。一要实现国家审计的转型升级，实现国家审计工作创新发展。二要体现国家审计的社会性，提高审计工作的开放度和社会公众的参与度。三要加强国家审计的柔性监督和行政指导。四是加快国家审计体制改革，切实发挥国家审计在国家治理中“依法用权力监督制约权力”的“免疫系统”功能。
(一)国家审计是国家治理的重要组成部分
在国家治理中，国家审计的本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。国家审计是国家治理的一种制度安排，是具有独立性的更高层次的综合监督，以其特有的方式在国家治理中居于不可替代的地位，是国家治理内生的、不可或缺的组织细胞。
(二)国家治理的发展决定着国家审计的发展
国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。因此说，国家治理的发展进程决定和制约着国家审计的发展进程，始终对国家审计起主导作用。作为国家治理重要组成部分，国家审计必定要在国家治理的框架内开展工作，必须要服从服务于国家治理的大局。当国家治理对国家审计的需求发生变化后，国家审计必须主动调整跟进。
(三)国家审计对完善国家治理具有重要作用
国家审计通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在不断完善国家治理，进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。主要体现在以下方面：一是国家审计是强化公共受托责任的监督机制;二是国家审计为国家治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息;三是国家审计是实现社会公正公平的调控杠杆;四是国家审计是提高经济效率效益的重要工具;五是国家审计是推动党风廉政建设的有效手段。

1、国体和政体的关系理论，是宪法学中的核心内容之一。对这一理论的认识，直接决定着现实宪法的走向和性质。因此，深入研究国体和政体的关系理论，具有非常重要的学术意义和实践意义。在我国宪法学中，国体和政体虽然亦被列为重要范畴，但对它们的认识基本上被传统的、概念化的思维定势所支配，而且在某种意义上这一领域已成为一个学术禁区，因而对这一理论的认识极其肤浅，甚至以谬误充真理。这正是我国宪法学不发达、严重缺乏科学性的重要原因之一。所以，正确认识国体和政体的关系，在我国尤为重要和迫切。
一、对传统国体政体关系理论的分析
关于国体和政体的关系，我国学术界的看法基本上是一致的。所谓国体，就是指国家的阶级本质，即一定阶级的政治统治；所谓政体，就是指政权的组织形式。两者是内容和形式的关系，国体对政体有决定性的作用，政体对国体具有一定的反作用。认识一个国家，关键是要认清其阶级本质，至于其政权形式是次要的，无关大局的。许多教科书都以此为定论。高等学校法学试用教材《宪法学》中写道：“所谓国家制度，即一个国家的统治阶级确立有关国家本质和国家形式方面的制度。国家本质，即社会各阶级在国家中的地位，国家形式主要是统治阶级所采取的政权组织形式和国家结构形式。在国家制度中，国家的阶级本质（政权的阶段属性）具有决定性的意义，它直接决定着国家政权的组织形式和国家结构的形式，决定着国家发展的总方向。因此，国家的本质是国家制度的核心。”（注：《宪法学》，第115页，法学教材编辑部编写，群众出版社1983年出版。）又写道：“政权组织形式和国家阶级本质是密切关系的。它们的关系是形式和内容的关系。政权组织形式从属于国家阶级本质，决定着政权组织形式。所谓政权组织形式从属并且反映国家阶级本质，决不是说政权组织形式对它们从属和反映的国家只是一个消极被动的因素，恰恰相反，它对一定阶级本质的国家起着反作用，它可以促进或者阻碍它所从属和反映的国家的发展。”（注：同上书，第160页。）
这种重视国家阶级本质而轻视政权形式的理论并不是中国学者的发明，而是从苏联那里学来的。列宁曾经说过：“资产阶级国家虽然形式极重繁杂，但本质是一个：所有这些国家，不管怎样，归根到底一定是资产阶级专政。”（注：《列宁选集》第3卷，第200页。）
后来，斯大林又作了进一步的发挥，他说：“苏维埃一般是最适宜的群众组织形式，但是我们不应当强调机关的形式，而应当指出阶级内容，应当力求使群众也能区别形式和内容。”（注：《斯大林全集》第3卷，第169页。）
上述国体和政体的关系理论，虽然在某些方面具有一定的合理因素（见下述），但其错误和缺陷是十分明显的。
传统理论认为，政权组织形式必然反映国家的阶级本质，国体决定政体的集中体现“是指有什么样的阶级本质的国家，就有与之相适应的政权组织形式。”（注：《宪法学》，第160页，法学教材编辑部编写，群众出版社1983年出版。）也就是说，阶段本质与政权组织形式之间有着必然的、固定的对应关系。这种观念显然是不符合历史事实的。在古代希腊，各个城邦国家所采用的政权不都是相同的，被马克思称为“古代最伟大的思想家”的亚里士多德就曾研究过158个城邦宪法，在此基础上提出了自己的政体理论。在那时，虽然同样是奴隶主统治，但却已经有了共和政体。在雅典，由于它是直接从氏族内部的分化中发展起来，与氏族社会后期的军事民主制传统有着密切联系，又由于位于希腊南部沿海，商业贸易发展较快，形成了工商业市民阶层，这一阶层对上层贵族实行的阻碍工商业发展的政策极为不满，联合下层平民进行反对专制制度的斗争。于是在公元前五世纪，雅典城邦就出现了共和政体。它的内容包括国家机关的组成、政权活动原则及公民的权利义务等等。另外，公元前四至三世纪出现了罗马共和国。在封建制国家中，出现过中世纪欧洲城市共和国和波兰共和国等典型的共和政体。在西方奴隶制共和政体中，还有贵族共和与民主共和之分。在资产阶级国家中，除共和政体外，也有君主立宪政体。君主立宪政体还有二元君立宪制与议会君主立宪制之别。在中国封建社会里，虽然根本上都是君主政体，但不同时期的君主政体也有很大不同。由一相制到多相制，又由多相制发展到无相制。
为什么传统理论与历史事实之间有如此大的矛盾？根本原因是传统理论划分国体的标准不科学。用阶级本质划分国家性质、划分国体，必须解释不了现实中各种各样的政体存在。在现代，用抽象的阶级性质论划分国体，要是缺乏实际意义，而且很可能弊端丛生，它往往会被人利用，或当作标签，或当作炮弹，或当作遮盖布。
在西方宪法学中，只存在“政体”之说，不存在“国体”之说。如果我们一定要坚持国体论的话，那么，在现代其划分的标准应当是民主还是专制，只有这样划分才有实际意义。民主决不仅仅属于政权形式的范畴，根本上是国家制度的内容。
如果以民主和专制来划分国家的性质，那么，国体和政体的关系应当予以重新认识。
如果从立法者的动机和价值目标的选择分析，政体受到国体的支配。就是说，立法者最终要建立一个民主的国家还是专制的国家，就必然要选择与其动机和价值目标相适应的政体。现实政治生活中各个国家之所以选择这样或那样的政体，根本上都是为了达到立法者的最终目标。譬如，立法者心目中（不是心头上）要建立专制制度，就必然要选择个人集权的政体。从这一意义上说，传统理论有一定的合理性。
但是，如果从现实制度分析，那就必然是政体决定国体，政体的意义决不是仅仅对国体具有一定的反作用。所谓现实制度中政体决定国体，是指一个实际中的国家是民主的还是专制的，根本上取决于这个国家实行何种政体。换言之，政体是评判一个国家性质的标准。我们决不应该相信这样的说教，一个国家的性质决定于国体的规定。
在现实政治生活中，在现实宪法规范中，真正具有实际意义的是政体而不是国体，这是因为：
第一，宪法本身就是意味着民主。为什么会产生宪法？宪法的作用是什么？宪法从产生的第一天起就是为了维护民主。资产阶级是宪法的倡导者；资产阶级宪法是在反对封建专制制度和建立资产阶级民主制度的过程中产生的。毛泽东曾经有过这样一个正确的论述：“世界历史上的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”（注：《毛泽东选集》第2卷，第693页，1952年版。）宪法与民主政治是不可分割的，是天然地联系在一起的。宪法应当体现民主是不言自明的事实，不规定也清楚。如果民主是一种国体，那么这种国体无须单独表达，它自然地寓于政体之中。正因为如此，以美国宪法为代表的西方资产阶级宪法中是没有关于“国体”的专门条文的。如果生硬地对国体予以专门规定，不仅多此一举，而且可能使人产生“此地无银三百两”之嫌。
第二，现代宪法的原意（或是本意）即为代议政体。现代宪法源于欧洲。“英国从中世纪以后，建立了代议制度，确立了国王未得到议会同意不得征税和立法的原则，英国人把这种代议制度称为本国特有的'Constitution'，后来这种代议制度普及于欧美许多国家，人们就把规定代议制度的法律称为'Constitution'，也就是‘宪法’，意思是确认立宪政体的法律。”（注：《宪法学》，第20页，法学教材编辑部编写，群众出版社1983年版。）
第三，国体的规定是抽象的、原则的，政体的规定才是具体的、现实的。抽象的原则的规定是不需要成本的，任何美丽的、动听的词句都可以随心所欲地任人使用。在现代，决没有哪部宪法以专制相标榜。中国历史上的《袁记宪法》、国民党宪法都是以民主相标榜。但是，抽象的、原则的规定不能真正地反映宪法的实质和国家的性质，而具体的、实际的政体规定才是标志其要害和实质的内容所在。所以，我们必须指出的是，传统国体政体关系理论的要害是用抽象的国体性质掩盖具体的政体作用，抹煞政体的决定价值。
为了进一步说明政体的决定价值，有必要对政体的定义和内涵予以重新审视。我们认为，将政体定义为“政权的组织形式”过于简单、肤浅，缺乏科学性。首先，政体仅仅是政权的组织形式，似乎政权性质一定，那么组织形式就不那么重要了，于是就很容易将国体与政体的关系视同内容和形式的关系。其次，这种定义将政体限定在机械的静态的范围之内，缺乏动态的内涵。从世界各国的现实政治生活来分析，政体的核心是规定国家权力的运作程序。所以，我们认为政体可以作如下定义：
政体是国家权力的组织系统及其运作程序。这一定义主要包含两层意思：一是国家权力的组织系统，它主要是明确国家权力是如何设置的，行使这些权力的机构是什么，各个机构行使什么样的权力等等；二是各个权力行使机构的相关关系，国家权力运作的动态过程等。
如果这种定义合理（或基本合理）的话，那么我们可以清楚地看到，传统理论之所以有严重的缺陷和错误，它在理论上的失误是将程序视为被动的形式，忽视了权力运作程序的真正作用和价值。这种现象是与我国学术界重实体，轻程序的错误传统相吻合的。长期以来，我们往往视实体为内容，程序为形式。这种传统与现代法治的要求是背道而驰的。现代法治的主要标志之一便是重程序。没有程序就没有法制，更没有法治。所以我国有许多学者指出，视程序为实体法之保障，这是把程序作为“工具”，理所当然应予破除。而且，视程序具有独立的价值也还不够，应当认识到程序具有优先的价值。甚至有学者指出，21世纪是程序法的时代。程序之所以如此重要，根本原因是程序与选择紧密联系，不同的程序会有不同的选择。“程序，从法律学的角度来看，主要体现为按照一定顺序、方式和步骤来作出法律决定的过程”（注：季卫东《法律程序的意义》，载《中国社会科学》1993年第1期。）。N·卢曼把法律程序作为一种行为系统来看待，程序即意味着选择。他说：“所谓程序，就是为了法律性决定的选择而预备的相互行为系统。”（注：N·卢曼《法社会学》，日译本，岩波书店，1977年版第158页。）
同样，在国体和政体的关系中，从现实政治生活的角度来分析，不是国体优先于政体，而是政体优先于国体，不是国体决定政体，而是政体决定国体。不同的政体必然会“选择”（即产生）出不同的国体。作为政体的权力运作程序，选择的实质是什么呢？回答是：国家权力体现着多数人的意志，权力掌握在多数人手中，还是权力体现着少数人甚至个人的意志，权力掌握在少数人甚至个人手中。这是国家制度中最重要、最核心的选择。正如列宁所说：“民主就是承认少数服从多数的国家。”（注：《列宁选集》第3卷，第214页。）
总之，传统的国体和政体的关系的理论，虽然在某些方面具有一定的合理性，但它划分国家性质的标准是不科学的。在现代更缺乏现实意义；它用抽象的国体论抹煞政体的决定价值；其在理论上的先误是轻视法律程序的价值作用；在现实政治生活中，不是国体决定政体，而是政体决定国体。
二、现代民主政体的标志
如果把国家性质划分为民主和专制两类，那么，政体也可以相应地分为两类，即分权政体和集权政体。换言之，实行分权政体的国家必然是民主制国家；实行集权政体的国家，必然是专制国家。
较为完整的分权学说和分权实践是在近代才出现的。但是应当看到，分权是人类社会管理的经验总结，是被实践反复证明了的科学和真理。在西方，分权学说源远流长，并且在实践中不断地得到丰富和发展。十七世纪的英国，已发现权力分立是自由和优良政体的重大秘密。对于中国人来说，真正的分权学说，虽然是外来的洋货，但是在实践中也不是一点萌芽都没有。中国封建社会是专制社会，实行的是君主集权政体。君主握有最高的立法、司法、行政、军事等权力。但是一些开明的政治家、思想家在实践中也逐步认识到，将权力完全集中于君主一人是非常危险的，因此开始了“分权”的尝试。在唐朝，皇帝的制敕权受到严格的制约。按唐制，中书省掌制令，门下省掌审议。制敕是由中书省负责的，皇帝不能径自制敕。中书省负责草拟制敕的是中书舍人。中书舍人常按照宰相交给的“词头”（即皇帝的诏书要点）草拟制敕。值得注意的是中书舍人若认为“词头”不妥，可以封还，要求另发“词头”。中书省草拟制敕以后，交门下省审议。门下省如果有异议，可以封还重拟。没有中书出令，门下封驳，皇帝是不能发布合法诏敕的。所以当武则天违背这一立法监督制度时，宰相刘yī＠①之竟然可以批评曰：“不经凤阁鸾台（按即中书门下），何名为敕？”（注：《旧唐书·刘之传》）另外，政事堂宰相联席会议在制敕程序中也起着十分重要的作用。唐制，凡属皇帝制敕均需在政事堂会议上讨论通过，宰相副署并盖上“中书门下之印”，方可颁发生效。未经这番程序，而由皇帝直接发出的命令，都被认为是违反“故事”和制度的，下属机关可以不予承认。从这一意义上说，政事堂宰相联席会议是监督制敕的最高机构。所以，唐代有的皇帝违反上述立法制度，只得用“斜封墨敕”，即将其发诏敕的封袋改为斜封，所书“敕”字不敢用朱笔而是用墨笔。这虽然也能表示该项命令未经政事堂议决通过和没有“中书门下之印”，也请承认执行，但这毕竟不是堂而皇之和光明正大的合法行为。唐朝的这些规定和制度虽然不是真正的“分权”，但我们可以看到，皇帝已不能随心所欲的发布制敕法律，立法权事实上已被多个机关行使。唐朝统治者之所以实行这种制度，其原因就是总结了历代的立法经验；其目的就是为了保证法律体现“公意”。李世民说：“法者，非朕一人之法，乃天下之法。”（注：《贞观政要·公平》。）所以，唐初的开明政治与其科学的制度建议是分不开的。
人类社会自从分离出政府以来，政府和公民（人民）之间就处于矛盾之中。这一矛盾主要表现为：一是如何有效地制约政府的管理权力，二是如何有效地发挥政府的管理职能。解决这一矛盾的最大准则是确保公民的“政治自由”或曰“主权在民”，解决这一矛盾的最好政制便是以分权学说为基础的政制。
上述结论已为世纪近现代中所证实。
那么，这种最好的政制的内容和精髓是什么呢？英国学者M·J·C维尔在《宪政与分权》一书中对此做了很精辟的阐述。
分权学说的第一个要素是主张将政府机构分为三个范畴，即立法机关、执行机关和司法机关。这种机构划分既是“部分地反映了劳动分工和专业化的需要，也部分地反映了这样一种要求，即不同的价值应体现在不同机构的程序中，体现在代表了不同利益的分立部门中。”分权学说的这一要求具有十分重要的意义，它是“西方立宪主义全部格局的核心”，是与极权主义的分水岭。“将权威分散于不同的决策中心，这是与极权主义和绝对主义相对立的。”“在极权主义国家中，国家机器的每个方面都被视为只是党派机构的延伸，并从属于党派机构。必须不断努力防止国家机器的任何组成部分发展其自己的利益，防止它在作出决定时产生一定程序的自主……极权主义国家的‘理想’就是一个单一的无所不包的政府机构。”（注：M·J·C维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年出版，第14-15页。）
分权学说的第二个要素是认为政府有三种具体的“职能”，即立法、行政和司法的职能。它认为无论在何种情况下，所有政府管理“都需要履行三种必不可少的职能，而无论这些职能是由一个人或一个群体来完成，也不论这些职能是否分割给政府的两个或更多的机构。”这实际上是“一个社会学的真理或规律”。（注：同上书，第15页。）应当区分政府的职能和政府的任务，政府的职能最基本的是立法、行政和司法，而政府的任务就非常之多，如保持和平，修建道路，提供国防、控制货币等等。
分权学说的第三个要素是“人员分离”。它要求“政府的三个部门应多由相当分离和不同的人群组成，而且成员身份没有重叠。”光有机构和职能的分离还不够，“如果要保证自由，这些职能还必须分别握于不同的手中。”如果这样来构建政府，“那么政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，以及，因为只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。因此，对政府行使管理人民的权力就有一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败。”（注：同上书，第16-17页。）这一要素的进一步发展便是引进“制衡”思想，即给予每个部门一种权力，可以对其它部门行使一定的直接控制。在实践中就是授权一个部门在其他部门行使职能的过程中发挥作用，如给予行政部门对立法进行否决的权力，给予立法部门以弹劾权等等。
按照上述要素来构建政府，“每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”（注：同上书，第12-13页。）这样，便能确保政治自由，排除专断权力。这便是分权学说的精髓。
三、应当重视完善我国现行政体
如前所述，我国存在着重实体、轻程序，重国体、轻政体的传统，在理论上很不注重对政体的研究，在实践中很不重视对政体的完善。这种传统与市场经济的发展和法治国家的建立是极其不适应的。依笔者之见，社会主义民主政治的建立和完善，根本上是建立起符合现代民主要求的优良政体。所以，重视完善我国的现行政体是一项迫在眉睫的任务。在这里，有两个思想理论问题首先应该引起高度的重视。
一是理想民主与现实民主，纸上宪法与现实宪法的关系。1949年10月1日，在中华人民共和国成立仪式上，毛泽东同志向全世界庄严地宣布：“中国人民从此站立起来了！”这无疑是响彻云宵的具有划时代意义的宣告。同时在《共同纲领》和《中华人民共和国宪法》中也明确规定，一切权力属于人民。但是，这些宣告和规定使许多人错误地坚信：中国人民自然站起来了，权力自然属于人民了，民主自然形成了。其实，这种认识带着浓厚的理想色彩。庄严的宣告、纸上宪法的规定、国体的确立，这是理念的表述。理念的表述并不等于现实的建立。正如列宁所说，纸上宪法与现实宪法是不能等同的。我们在理念上确立了人民当家作主，但人民不可能自发地去当家作主，必须有现实的制度提供现实的途径去保障人民当家作主。这种现实的制度和现实的途径，很多便是来自于政体。梁启超曾说过，变更国体是革命之任务，或阴谋家之事；变更政体是政治家之任务，是法学家之任务。所以，国体一旦确立，决不能就此满足，而要把目标定在政体的完善。这样才能使理念中的民主变为现实中的民主。
二是正确认识资产阶级的政体学识和政体实践。研究政体必然要涉及资产阶级的政体学说和政体实践，但是长期以来这事实上已成为一个思想禁区。其实，我们对资产阶级政体学说和政体实践大可不必那么害怕，应该很从容地对待它。我们应该确立这样一种认识，社会管理也是一门科学，这门科学的成果便是政治文化。政治文化固然会受到各种群体利益的影响和支配，但其中必然包含着许多反映社会管理的一般规律的科学和真理。所以，我们不能把政治文化狭义地理解为阶级斗争之学，而应当主要理解为一门科学。西方资产阶级奉行的政体学说和政体制度根本上是人类文明和智慧的结晶，而决不是资产阶级的专利品。人类文明和智慧的结晶是全人类的共同财富，每个民族每个国家都有权利去分享。人类文明本身也是面向世界的，它对所有人都一视同仁，只要你愿意，它就会无尝地向你提供服务。如果你顽固地鄙夷它、排斥它、拒绝它，它不仅不会感谢你，而且会嘲笑你。
我国现在实行的政体是人民代表大会制度。宪法规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”几十年来，人民代表大会制度在反映民意，人民参与管理国家、社会事务、行使政治权利等方面起到了积极的作用。但是，应该实事求是地看到我国现有的政体离建设民主、法治社会的要求还有很大的距离，许多方面有待于健全和完善。
由于中国共产党是在长期战争环境中发展壮大起来的，加之其它一些原因，长期以来，我们党历来重视核心的作用，强调核心的作用。这种传统在特殊条件下起到了积极的作用。但是，它也容易导致产生许多弊端，其突出表现就是权力过分集中。这正是我国政治生活中许多不正常现象的重要根源。对于这点，邓小平同志曾经有过精辟的论述。他认为，权力过分集中是我国政治制度中最大、最主要的问题，政治体制改革首先就是要解决这一问题。他说：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”（注：《邓小平文选（一九七五至一九八二年）》，第288-289页。）
权力过分集中的弊端也突出表现在我国的政体之中。
我国的人大是最高权力机构，它既行使立法权，又产生行政机关和司法机关并且对它们进行监督。但是，谁对人大进行监督呢？如果人大行使权力不当，如何加以纠正呢？一个不受监督的机构是容易滋生腐败的。中国革命先行者孙中山先生在分析欧美国家的三权分立时指出，欧美的议会既行使立法权，又行使监督权，因而往往导致议会专制。所以，他极力主张将监察权独立出来，交给另一个单独的机构去行使。
从法理学上来说，政府（广义的）权力源于人民，是由人民让予的。人民让予的权力是为了有效地行使主权。那么，人民将自己的权力让予一个机构安全呢，还是让予几个机构安全呢？正确的选择当然是后者而不是前者。因为让予一个机构，如果这个机构不听人民指挥，人民往往无能为力，吞下苦果；如果让予几个机构，让它们之间互相监督，互相制约，人民的主权必定会安全得多。
所以，我国现行政体的最大问题是缺乏权力制约。我们历来只强调分工。分工当然是必要的，但是，分工与权力制约之间没有必然的联系。我们虽然有立法、行政和司法的分工和相应的机构，但它们之间是不平等的。人大高高在上，人大与行政机构、司法机构之间是老子和儿子的关系，这种单向的服从监督关系当然不可能形成制衡，也不可能避免一群人甚至一个人控制国家的全部机器。所以，建立权力制约的体制，是完善我国政体的着眼点，唯其如此，“中华人民共和国一切权力属于人民”才有真正的制度保障。
2、现代国际法的主体,除了国家以外,还包括类似国家的政治实体和国家组成的国际组织.

1、国体和政体的关系理论，是宪法学中的核心内容之一。对这一理论的认识，直接决定着现实宪法的走向和性质。因此，深入研究国体和政体的关系理论，具有非常重要的学术意义和实践意义。在我国宪法学中，国体和政体虽然亦被列为重要范畴，但对它们的认识基本上被传统的、概念化的思维定势所支配，而且在某种意义上这一领域已成为一个学术禁区，因而对这一理论的认识极其肤浅，甚至以谬误充真理。这正是我国宪法学不发达、严重缺乏科学性的重要原因之一。所以，正确认识国体和政体的关系，在我国尤为重要和迫切。
一、对传统国体政体关系理论的分析
关于国体和政体的关系，我国学术界的看法基本上是一致的。所谓国体，就是指国家的阶级本质，即一定阶级的政治统治；所谓政体，就是指政权的组织形式。两者是内容和形式的关系，国体对政体有决定性的作用，政体对国体具有一定的反作用。认识一个国家，关键是要认清其阶级本质，至于其政权形式是次要的，无关大局的。许多教科书都以此为定论。高等学校法学试用教材《宪法学》中写道：“所谓国家制度，即一个国家的统治阶级确立有关国家本质和国家形式方面的制度。国家本质，即社会各阶级在国家中的地位，国家形式主要是统治阶级所采取的政权组织形式和国家结构形式。在国家制度中，国家的阶级本质（政权的阶段属性）具有决定性的意义，它直接决定着国家政权的组织形式和国家结构的形式，决定着国家发展的总方向。因此，国家的本质是国家制度的核心。”（注：《宪法学》，第115页，法学教材编辑部编写，群众出版社1983年出版。）又写道：“政权组织形式和国家阶级本质是密切关系的。它们的关系是形式和内容的关系。政权组织形式从属于国家阶级本质，决定着政权组织形式。所谓政权组织形式从属并且反映国家阶级本质，决不是说政权组织形式对它们从属和反映的国家只是一个消极被动的因素，恰恰相反，它对一定阶级本质的国家起着反作用，它可以促进或者阻碍它所从属和反映的国家的发展。”（注：同上书，第160页。）
这种重视国家阶级本质而轻视政权形式的理论并不是中国学者的发明，而是从苏联那里学来的。列宁曾经说过：“资产阶级国家虽然形式极重繁杂，但本质是一个：所有这些国家，不管怎样，归根到底一定是资产阶级专政。”（注：《列宁选集》第3卷，第200页。）
后来，斯大林又作了进一步的发挥，他说：“苏维埃一般是最适宜的群众组织形式，但是我们不应当强调机关的形式，而应当指出阶级内容，应当力求使群众也能区别形式和内容。”（注：《斯大林全集》第3卷，第169页。）
上述国体和政体的关系理论，虽然在某些方面具有一定的合理因素（见下述），但其错误和缺陷是十分明显的。
传统理论认为，政权组织形式必然反映国家的阶级本质，国体决定政体的集中体现“是指有什么样的阶级本质的国家，就有与之相适应的政权组织形式。”（注：《宪法学》，第160页，法学教材编辑部编写，群众出版社1983年出版。）也就是说，阶段本质与政权组织形式之间有着必然的、固定的对应关系。这种观念显然是不符合历史事实的。在古代希腊，各个城邦国家所采用的政权不都是相同的，被马克思称为“古代最伟大的思想家”的亚里士多德就曾研究过158个城邦宪法，在此基础上提出了自己的政体理论。在那时，虽然同样是奴隶主统治，但却已经有了共和政体。在雅典，由于它是直接从氏族内部的分化中发展起来，与氏族社会后期的军事民主制传统有着密切联系，又由于位于希腊南部沿海，商业贸易发展较快，形成了工商业市民阶层，这一阶层对上层贵族实行的阻碍工商业发展的政策极为不满，联合下层平民进行反对专制制度的斗争。于是在公元前五世纪，雅典城邦就出现了共和政体。它的内容包括国家机关的组成、政权活动原则及公民的权利义务等等。另外，公元前四至三世纪出现了罗马共和国。在封建制国家中，出现过中世纪欧洲城市共和国和波兰共和国等典型的共和政体。在西方奴隶制共和政体中，还有贵族共和与民主共和之分。在资产阶级国家中，除共和政体外，也有君主立宪政体。君主立宪政体还有二元君立宪制与议会君主立宪制之别。在中国封建社会里，虽然根本上都是君主政体，但不同时期的君主政体也有很大不同。由一相制到多相制，又由多相制发展到无相制。
为什么传统理论与历史事实之间有如此大的矛盾？根本原因是传统理论划分国体的标准不科学。用阶级本质划分国家性质、划分国体，必须解释不了现实中各种各样的政体存在。在现代，用抽象的阶级性质论划分国体，要是缺乏实际意义，而且很可能弊端丛生，它往往会被人利用，或当作标签，或当作炮弹，或当作遮盖布。
在西方宪法学中，只存在“政体”之说，不存在“国体”之说。如果我们一定要坚持国体论的话，那么，在现代其划分的标准应当是民主还是专制，只有这样划分才有实际意义。民主决不仅仅属于政权形式的范畴，根本上是国家制度的内容。
如果以民主和专制来划分国家的性质，那么，国体和政体的关系应当予以重新认识。
如果从立法者的动机和价值目标的选择分析，政体受到国体的支配。就是说，立法者最终要建立一个民主的国家还是专制的国家，就必然要选择与其动机和价值目标相适应的政体。现实政治生活中各个国家之所以选择这样或那样的政体，根本上都是为了达到立法者的最终目标。譬如，立法者心目中（不是心头上）要建立专制制度，就必然要选择个人集权的政体。从这一意义上说，传统理论有一定的合理性。
但是，如果从现实制度分析，那就必然是政体决定国体，政体的意义决不是仅仅对国体具有一定的反作用。所谓现实制度中政体决定国体，是指一个实际中的国家是民主的还是专制的，根本上取决于这个国家实行何种政体。换言之，政体是评判一个国家性质的标准。我们决不应该相信这样的说教，一个国家的性质决定于国体的规定。
在现实政治生活中，在现实宪法规范中，真正具有实际意义的是政体而不是国体，这是因为：
第一，宪法本身就是意味着民主。为什么会产生宪法？宪法的作用是什么？宪法从产生的第一天起就是为了维护民主。资产阶级是宪法的倡导者；资产阶级宪法是在反对封建专制制度和建立资产阶级民主制度的过程中产生的。毛泽东曾经有过这样一个正确的论述：“世界历史上的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”（注：《毛泽东选集》第2卷，第693页，1952年版。）宪法与民主政治是不可分割的，是天然地联系在一起的。宪法应当体现民主是不言自明的事实，不规定也清楚。如果民主是一种国体，那么这种国体无须单独表达，它自然地寓于政体之中。正因为如此，以美国宪法为代表的西方资产阶级宪法中是没有关于“国体”的专门条文的。如果生硬地对国体予以专门规定，不仅多此一举，而且可能使人产生“此地无银三百两”之嫌。
第二，现代宪法的原意（或是本意）即为代议政体。现代宪法源于欧洲。“英国从中世纪以后，建立了代议制度，确立了国王未得到议会同意不得征税和立法的原则，英国人把这种代议制度称为本国特有的'Constitution'，后来这种代议制度普及于欧美许多国家，人们就把规定代议制度的法律称为'Constitution'，也就是‘宪法’，意思是确认立宪政体的法律。”（注：《宪法学》，第20页，法学教材编辑部编写，群众出版社1983年版。）
第三，国体的规定是抽象的、原则的，政体的规定才是具体的、现实的。抽象的原则的规定是不需要成本的，任何美丽的、动听的词句都可以随心所欲地任人使用。在现代，决没有哪部宪法以专制相标榜。中国历史上的《袁记宪法》、国民党宪法都是以民主相标榜。但是，抽象的、原则的规定不能真正地反映宪法的实质和国家的性质，而具体的、实际的政体规定才是标志其要害和实质的内容所在。所以，我们必须指出的是，传统国体政体关系理论的要害是用抽象的国体性质掩盖具体的政体作用，抹煞政体的决定价值。
为了进一步说明政体的决定价值，有必要对政体的定义和内涵予以重新审视。我们认为，将政体定义为“政权的组织形式”过于简单、肤浅，缺乏科学性。首先，政体仅仅是政权的组织形式，似乎政权性质一定，那么组织形式就不那么重要了，于是就很容易将国体与政体的关系视同内容和形式的关系。其次，这种定义将政体限定在机械的静态的范围之内，缺乏动态的内涵。从世界各国的现实政治生活来分析，政体的核心是规定国家权力的运作程序。所以，我们认为政体可以作如下定义：
政体是国家权力的组织系统及其运作程序。这一定义主要包含两层意思：一是国家权力的组织系统，它主要是明确国家权力是如何设置的，行使这些权力的机构是什么，各个机构行使什么样的权力等等；二是各个权力行使机构的相关关系，国家权力运作的动态过程等。
如果这种定义合理（或基本合理）的话，那么我们可以清楚地看到，传统理论之所以有严重的缺陷和错误，它在理论上的失误是将程序视为被动的形式，忽视了权力运作程序的真正作用和价值。这种现象是与我国学术界重实体，轻程序的错误传统相吻合的。长期以来，我们往往视实体为内容，程序为形式。这种传统与现代法治的要求是背道而驰的。现代法治的主要标志之一便是重程序。没有程序就没有法制，更没有法治。所以我国有许多学者指出，视程序为实体法之保障，这是把程序作为“工具”，理所当然应予破除。而且，视程序具有独立的价值也还不够，应当认识到程序具有优先的价值。甚至有学者指出，21世纪是程序法的时代。程序之所以如此重要，根本原因是程序与选择紧密联系，不同的程序会有不同的选择。“程序，从法律学的角度来看，主要体现为按照一定顺序、方式和步骤来作出法律决定的过程”（注：季卫东《法律程序的意义》，载《中国社会科学》1993年第1期。）。N·卢曼把法律程序作为一种行为系统来看待，程序即意味着选择。他说：“所谓程序，就是为了法律性决定的选择而预备的相互行为系统。”（注：N·卢曼《法社会学》，日译本，岩波书店，1977年版第158页。）
同样，在国体和政体的关系中，从现实政治生活的角度来分析，不是国体优先于政体，而是政体优先于国体，不是国体决定政体，而是政体决定国体。不同的政体必然会“选择”（即产生）出不同的国体。作为政体的权力运作程序，选择的实质是什么呢？回答是：国家权力体现着多数人的意志，权力掌握在多数人手中，还是权力体现着少数人甚至个人的意志，权力掌握在少数人甚至个人手中。这是国家制度中最重要、最核心的选择。正如列宁所说：“民主就是承认少数服从多数的国家。”（注：《列宁选集》第3卷，第214页。）
总之，传统的国体和政体的关系的理论，虽然在某些方面具有一定的合理性，但它划分国家性质的标准是不科学的。在现代更缺乏现实意义；它用抽象的国体论抹煞政体的决定价值；其在理论上的先误是轻视法律程序的价值作用；在现实政治生活中，不是国体决定政体，而是政体决定国体。
二、现代民主政体的标志
如果把国家性质划分为民主和专制两类，那么，政体也可以相应地分为两类，即分权政体和集权政体。换言之，实行分权政体的国家必然是民主制国家；实行集权政体的国家，必然是专制国家。
较为完整的分权学说和分权实践是在近代才出现的。但是应当看到，分权是人类社会管理的经验总结，是被实践反复证明了的科学和真理。在西方，分权学说源远流长，并且在实践中不断地得到丰富和发展。十七世纪的英国，已发现权力分立是自由和优良政体的重大秘密。对于中国人来说，真正的分权学说，虽然是外来的洋货，但是在实践中也不是一点萌芽都没有。中国封建社会是专制社会，实行的是君主集权政体。君主握有最高的立法、司法、行政、军事等权力。但是一些开明的政治家、思想家在实践中也逐步认识到，将权力完全集中于君主一人是非常危险的，因此开始了“分权”的尝试。在唐朝，皇帝的制敕权受到严格的制约。按唐制，中书省掌制令，门下省掌审议。制敕是由中书省负责的，皇帝不能径自制敕。中书省负责草拟制敕的是中书舍人。中书舍人常按照宰相交给的“词头”（即皇帝的诏书要点）草拟制敕。值得注意的是中书舍人若认为“词头”不妥，可以封还，要求另发“词头”。中书省草拟制敕以后，交门下省审议。门下省如果有异议，可以封还重拟。没有中书出令，门下封驳，皇帝是不能发布合法诏敕的。所以当武则天违背这一立法监督制度时，宰相刘yī＠①之竟然可以批评曰：“不经凤阁鸾台（按即中书门下），何名为敕？”（注：《旧唐书·刘之传》）另外，政事堂宰相联席会议在制敕程序中也起着十分重要的作用。唐制，凡属皇帝制敕均需在政事堂会议上讨论通过，宰相副署并盖上“中书门下之印”，方可颁发生效。未经这番程序，而由皇帝直接发出的命令，都被认为是违反“故事”和制度的，下属机关可以不予承认。从这一意义上说，政事堂宰相联席会议是监督制敕的最高机构。所以，唐代有的皇帝违反上述立法制度，只得用“斜封墨敕”，即将其发诏敕的封袋改为斜封，所书“敕”字不敢用朱笔而是用墨笔。这虽然也能表示该项命令未经政事堂议决通过和没有“中书门下之印”，也请承认执行，但这毕竟不是堂而皇之和光明正大的合法行为。唐朝的这些规定和制度虽然不是真正的“分权”，但我们可以看到，皇帝已不能随心所欲的发布制敕法律，立法权事实上已被多个机关行使。唐朝统治者之所以实行这种制度，其原因就是总结了历代的立法经验；其目的就是为了保证法律体现“公意”。李世民说：“法者，非朕一人之法，乃天下之法。”（注：《贞观政要·公平》。）所以，唐初的开明政治与其科学的制度建议是分不开的。
人类社会自从分离出政府以来，政府和公民（人民）之间就处于矛盾之中。这一矛盾主要表现为：一是如何有效地制约政府的管理权力，二是如何有效地发挥政府的管理职能。解决这一矛盾的最大准则是确保公民的“政治自由”或曰“主权在民”，解决这一矛盾的最好政制便是以分权学说为基础的政制。
上述结论已为世纪近现代中所证实。
那么，这种最好的政制的内容和精髓是什么呢？英国学者M·J·C维尔在《宪政与分权》一书中对此做了很精辟的阐述。
分权学说的第一个要素是主张将政府机构分为三个范畴，即立法机关、执行机关和司法机关。这种机构划分既是“部分地反映了劳动分工和专业化的需要，也部分地反映了这样一种要求，即不同的价值应体现在不同机构的程序中，体现在代表了不同利益的分立部门中。”分权学说的这一要求具有十分重要的意义，它是“西方立宪主义全部格局的核心”，是与极权主义的分水岭。“将权威分散于不同的决策中心，这是与极权主义和绝对主义相对立的。”“在极权主义国家中，国家机器的每个方面都被视为只是党派机构的延伸，并从属于党派机构。必须不断努力防止国家机器的任何组成部分发展其自己的利益，防止它在作出决定时产生一定程序的自主……极权主义国家的‘理想’就是一个单一的无所不包的政府机构。”（注：M·J·C维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年出版，第14-15页。）
分权学说的第二个要素是认为政府有三种具体的“职能”，即立法、行政和司法的职能。它认为无论在何种情况下，所有政府管理“都需要履行三种必不可少的职能，而无论这些职能是由一个人或一个群体来完成，也不论这些职能是否分割给政府的两个或更多的机构。”这实际上是“一个社会学的真理或规律”。（注：同上书，第15页。）应当区分政府的职能和政府的任务，政府的职能最基本的是立法、行政和司法，而政府的任务就非常之多，如保持和平，修建道路，提供国防、控制货币等等。
分权学说的第三个要素是“人员分离”。它要求“政府的三个部门应多由相当分离和不同的人群组成，而且成员身份没有重叠。”光有机构和职能的分离还不够，“如果要保证自由，这些职能还必须分别握于不同的手中。”如果这样来构建政府，“那么政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，以及，因为只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。因此，对政府行使管理人民的权力就有一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败。”（注：同上书，第16-17页。）这一要素的进一步发展便是引进“制衡”思想，即给予每个部门一种权力，可以对其它部门行使一定的直接控制。在实践中就是授权一个部门在其他部门行使职能的过程中发挥作用，如给予行政部门对立法进行否决的权力，给予立法部门以弹劾权等等。
按照上述要素来构建政府，“每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”（注：同上书，第12-13页。）这样，便能确保政治自由，排除专断权力。这便是分权学说的精髓。
三、应当重视完善我国现行政体
如前所述，我国存在着重实体、轻程序，重国体、轻政体的传统，在理论上很不注重对政体的研究，在实践中很不重视对政体的完善。这种传统与市场经济的发展和法治国家的建立是极其不适应的。依笔者之见，社会主义民主政治的建立和完善，根本上是建立起符合现代民主要求的优良政体。所以，重视完善我国的现行政体是一项迫在眉睫的任务。在这里，有两个思想理论问题首先应该引起高度的重视。
一是理想民主与现实民主，纸上宪法与现实宪法的关系。1949年10月1日，在中华人民共和国成立仪式上，毛泽东同志向全世界庄严地宣布：“中国人民从此站立起来了！”这无疑是响彻云宵的具有划时代意义的宣告。同时在《共同纲领》和《中华人民共和国宪法》中也明确规定，一切权力属于人民。但是，这些宣告和规定使许多人错误地坚信：中国人民自然站起来了，权力自然属于人民了，民主自然形成了。其实，这种认识带着浓厚的理想色彩。庄严的宣告、纸上宪法的规定、国体的确立，这是理念的表述。理念的表述并不等于现实的建立。正如列宁所说，纸上宪法与现实宪法是不能等同的。我们在理念上确立了人民当家作主，但人民不可能自发地去当家作主，必须有现实的制度提供现实的途径去保障人民当家作主。这种现实的制度和现实的途径，很多便是来自于政体。梁启超曾说过，变更国体是革命之任务，或阴谋家之事；变更政体是政治家之任务，是法学家之任务。所以，国体一旦确立，决不能就此满足，而要把目标定在政体的完善。这样才能使理念中的民主变为现实中的民主。
二是正确认识资产阶级的政体学识和政体实践。研究政体必然要涉及资产阶级的政体学说和政体实践，但是长期以来这事实上已成为一个思想禁区。其实，我们对资产阶级政体学说和政体实践大可不必那么害怕，应该很从容地对待它。我们应该确立这样一种认识，社会管理也是一门科学，这门科学的成果便是政治文化。政治文化固然会受到各种群体利益的影响和支配，但其中必然包含着许多反映社会管理的一般规律的科学和真理。所以，我们不能把政治文化狭义地理解为阶级斗争之学，而应当主要理解为一门科学。西方资产阶级奉行的政体学说和政体制度根本上是人类文明和智慧的结晶，而决不是资产阶级的专利品。人类文明和智慧的结晶是全人类的共同财富，每个民族每个国家都有权利去分享。人类文明本身也是面向世界的，它对所有人都一视同仁，只要你愿意，它就会无尝地向你提供服务。如果你顽固地鄙夷它、排斥它、拒绝它，它不仅不会感谢你，而且会嘲笑你。
我国现在实行的政体是人民代表大会制度。宪法规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”几十年来，人民代表大会制度在反映民意，人民参与管理国家、社会事务、行使政治权利等方面起到了积极的作用。但是，应该实事求是地看到我国现有的政体离建设民主、法治社会的要求还有很大的距离，许多方面有待于健全和完善。
由于中国共产党是在长期战争环境中发展壮大起来的，加之其它一些原因，长期以来，我们党历来重视核心的作用，强调核心的作用。这种传统在特殊条件下起到了积极的作用。但是，它也容易导致产生许多弊端，其突出表现就是权力过分集中。这正是我国政治生活中许多不正常现象的重要根源。对于这点，邓小平同志曾经有过精辟的论述。他认为，权力过分集中是我国政治制度中最大、最主要的问题，政治体制改革首先就是要解决这一问题。他说：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”（注：《邓小平文选（一九七五至一九八二年）》，第288-289页。）
权力过分集中的弊端也突出表现在我国的政体之中。
我国的人大是最高权力机构，它既行使立法权，又产生行政机关和司法机关并且对它们进行监督。但是，谁对人大进行监督呢？如果人大行使权力不当，如何加以纠正呢？一个不受监督的机构是容易滋生腐败的。中国革命先行者孙中山先生在分析欧美国家的三权分立时指出，欧美的议会既行使立法权，又行使监督权，因而往往导致议会专制。所以，他极力主张将监察权独立出来，交给另一个单独的机构去行使。
从法理学上来说，政府（广义的）权力源于人民，是由人民让予的。人民让予的权力是为了有效地行使主权。那么，人民将自己的权力让予一个机构安全呢，还是让予几个机构安全呢？正确的选择当然是后者而不是前者。因为让予一个机构，如果这个机构不听人民指挥，人民往往无能为力，吞下苦果；如果让予几个机构，让它们之间互相监督，互相制约，人民的主权必定会安全得多。
所以，我国现行政体的最大问题是缺乏权力制约。我们历来只强调分工。分工当然是必要的，但是，分工与权力制约之间没有必然的联系。我们虽然有立法、行政和司法的分工和相应的机构，但它们之间是不平等的。人大高高在上，人大与行政机构、司法机构之间是老子和儿子的关系，这种单向的服从监督关系当然不可能形成制衡，也不可能避免一群人甚至一个人控制国家的全部机器。所以，建立权力制约的体制，是完善我国政体的着眼点，唯其如此，“中华人民共和国一切权力属于人民”才有真正的制度保障。
2、现代国际法的主体,除了国家以外,还包括类似国家的政治实体和国家组成的国际组织.