二十一条究竟是什么 如何评价

今天，我们的脑海中虽然已经形成袁世凯“卖国”的“定论”，但实际上，我们
中的多数人并没有看到过“二十一条”的原文本和经过谈判签订的最后修订本。通俗
而广泛传播的历史教科书似乎认为读者不需要看到这些，只要接受它们的“定论”就
够了。但读者真的不需要吗？重述历史不仅要忠于历史，而且要尊重读者，这是历史
学家最基本的职业道德——尤其在涉及到给历史人物扣上“卖国”帽子一类重大指控
的时候。

第一，所谓“二十一条”通过外交谈判和袁世凯幕后的“阴谋运作”，最后签定
的文本实际上只有“十二条”。
第二，原“二十一条”中的第五号共七条，根本没有签订。
第三，原“二十一条”中的第四号全部删除。
第四，原“二十一条”中的第三号共有两条，删除一条。
第五，剩下关于山东和满洲的十一条，最后签订的条件与原先提出的条件大为不
同，不是“留待日后磋商”，就是加进了限制的条件。

应该说，这次谈判后签定的文本，基本实现了袁世凯的愿望，这就是他同曾叔度
所说的：“满洲外的要求，我尽量全数驳回。满洲内的要求，多少答应几点，而这几
点纵答应了，我有办法要他等于不答应。不但如此，我还要杀他个回马枪！”

这个“回马枪”是：“二十一条”中完全签订的几条，在条约签订后，也被袁世
凯大多“破坏”掉了。

据曾叔度提供的史料，条约签定后，袁世凯让他草拟一个“破坏”办法，曾叔度
还真搞出了一个，内容大致有，（一）破坏中日国民杂居，应该制定一个外侨内地杂
居条例；（二）破坏日本人的租地、购地，应该制定一个外侨永租地权条例；（三）
破坏日本人可以担任中国警察顾问的约定，应该制定一个聘雇外人的条例。曾叔度的
意思很清楚，在法律手段中寓以限制之意，即能暗中破坏条约。

但袁世凯认为这种办法太笨。他说：“我已筹画好了：（一）购地租地，我叫他
一寸地都买不到手；（二）杂居，我叫他一走出附属地，就遇到生命危险；至于（三
）警察顾问用日本人，我用虽用他，每月给他几个钱罢了，至于顾不顾，间不问，权
却在我。我看用行政手段，可以破坏条约，用法律破坏不了。其他各条，我都有破坏
之法。”

袁世凯有个老秘书，听说了袁世凯要破坏“二十一条”的话，大不以为然，，他
说：“既然签订了条约，就应该重视履行，明知不行，而虚与委蛇，表面允其所要求
，暗中却加以破坏，必为祸根。本应推诚布公，向日本明言不能应允的原因。如果对
方不听，纵以兵戎相见，彼曲我直，胜败之数，尚不可知，而我理直气壮，虽败犹荣
。我的意思本应坚持不允。今既允矣，成事不说，壮士断腕，听客所为。白山黑水，
暂同弃地，痛定思痛，在关内励精图治，待机而动，收复故土，似亦一策。”

袁世凯一听，斥为书生之见，说：“推诚布公果能成事，世界早太平了。”

袁世凯笼络张作霖并鼓励他在东北“抗日”，就在此时。袁世凯的女儿回忆：我
父亲搬进中南海后，一直居住在居仁堂内。他的办公室，设在居仁堂楼下东头的一间
大房间里。楼下的西部，是他会客、开会以及吃饭的所在。另外，在居仁堂的前院，
还有一处叫做“大圆镜中”的房子，也是他会客的地方。他在什么地方会什么样的客
，按看来客的身份以及跟他的关系来区别对待的。例如，一般生客在“大圆镜中”，
熟客在居仁堂楼下西部，最熟的就在办公室内会见了。如果来客比较有身份，那么，
会见的地方也可能有所改变。但是他接见张作霖却是例外。张作霖是当时的二十七师
师长，他由东北来京谒见我父亲。按照他的身份以及他和我父亲的关系，是只能在“
大圆镜中”会见的。可是我父亲为了表示对他的优遇，却破例地在办公室内接见了他
。当时办公室内的北面，安设着一个多宝格子。格子里摆设着一些古玩器物。其中有
一个丝绒盒子，里面放着四块打簧金表。每一个表的边上环绕着一圈珠子，表的背面
是珐琅烧的的小人，样子极其精致。当时我父亲和张作霖分坐在沙发上谈话。张在谈
话的时候，老是瞅着离他座位很近的这四块金表。我父亲看到这种情况，晓得他是爱
上这几块表了，当时就送给了他。我父亲在送走了张作霖以后，一路笑着上楼，说明
了赠表的经过，并笑着对家人说：“他真是没有见过世面。他既然看着喜欢，我就送
给他了。”说完了，接着又哈哈大笑起来。我父亲自己其实不好古玩，他常说：“古
玩有什么希罕，将来我用的东西都是古玩。”

袁世凯笼络张作霖抗日获得成功。有史料载：针对“二十一条”中“日本人可在
南满买地”的条款，袁世凯秘密制定了一个“惩治国贼条例”：凡未经政府许可，私
卖田土与外国人者，以国贼论，杀无赦。这条例未见颁布，惟闻东北军界及民间皆传
言：确有此不成文法。当时，在东北的张作霖不过只有兵千人，有枪千余支而已。但
“二十一条”签订后，袁世凯密派段芝贵仆仆风尘，密赴奉天数次。此后张作霖势力
陡增，以巨金向德国洋行购买枪械，公开扬言：有我在，日本人不敢走出附属地，东
北的一寸土地也到不了日本人手中。我们都知道：后来张作霖因抗日而被日本人暗杀
。而在张学良时代，他子承父业，废止商租章程，人民有以田亩商租者，以盗卖国土
论。日本总领事以张学良片面取消两国所定之协议，提出抗议，张学良置之不理。

袁世凯死后数年，曾叔度去东北。有日本人告诉他说：“我们日本人在东北，被
囚禁于附属地界内，一步不敢出附属地。”至于向中国人购地、租地，更谈不到。日
本人受中国各机关聘雇人员，也对曾叔度说：“我等名为顾问，其实绝无人顾，绝无
人问。”

《剑桥中华民国史》对中日“二十一条”之签订评价说：以帝国主义开创的先例
来衡量，“二十一条”包含的新内容很少；除了满洲租借期的延长以外，它对于日本
在华地位也无太大的意义。“二十一条”与众不同的地方，在于日本的外交感觉迟钝
和笨拙。全世界，尤其是美国所看到的是：当西方列强专注于其它地方事务时，狡猾
的日本在占中国的便宜。日本外交家们要求保密，结果中国政治家们却以人所不知的
内容为手段，加强世人对日本的警觉和不信任感。一九一五年五月，向袁世凯发出的
最后通牒，给日本人感觉迟钝的画像填上了最后一笔。它并未使日本得到中国人不愿
应允的东西，反倒成了后来每年五月二十五日的“国耻日”的象征。日本为保障自身
地位而阻止中国共和民族主义的企图，反而使这种民族主义发扬光大并指向自己。“
二十一条”之所以如此强烈地刺激了中国人以及美国公众，乃是由于它不合时宜。它
是本着十九世纪九十年代帝国主义相互争夺的精神制定的，可惜晚了二十年，在中华
民国的崛起和美国进步运动兴起之后才能出笼。对日本来说，它显然是取得了一个代
价过于高昂的胜利。

5．国耻与黑枪该怎样评价袁世凯与“二十一条”的关系呢？《剑桥中华民国史
》说：袁世凯在“二十一条”谈判中“耗尽了日本人的耐心”。但要耗尽对方的耐心
，自己一方首先要有耐心，而且这种耐心不是消极的受难，而是积极主动，坚忍不拔
，也要使点手段，耍点滑头。对此，日本人肯定很难受。

就在谈判刚刚进行一个月的时候，一九一三年二月十九日，袁世凯接到一个关心
他的外国人给他发来的一封匿名信：阁下：我得到很确实的消息，一项针对你本人的
阴谋正在日本公使馆方面策划准备之中。已向使馆运入卫队，所有事情均已准备妥当
。请将宫廷戒严，各处城墙上应设置驻军，城门设置护卫并架设机抢，各处门户设栅
栏，准备沙包以防从主要门户冲入。拖延会招致危险。一个衷心关怀您个人安全和国
家幸福的人所写。

经“确认”，信的笔迹没有经过“故意伪装”。这说明，在谈判中，日本至少有
过这样的刺杀袁世凯之预谋。倘若日本人确信袁世凯会跟着他们的指挥棒转动，这样
的“黑枪”还有什么必要呢？

民国流传的许多史料，言之凿凿，说袁世凯所以与日本签定“二十一条”，是因
为他与日本人另有密约。说的确切些：袁世凯同意日本的“二十一条”，而日本支持
袁世凯称帝。这纯属胡言乱语，其以讹传讹，没有任何史实上的根据。但这指控太过
严重。对此，就是写了洋洋数十万言《袁世凯传》并以之痛骂袁世凯的陶菊隐先生，
也不得不挺身而出，为袁世凯辩诬。他说（译文）：袁世凯心狠手辣，才足以济其恶
，关于这一点，就是受到袁世凯厚待的人，也不能为之置辨。然有一事可为袁世凯呼
冤，就是外界传说他与日本人订立“二十一条”另有密约的事情。实在是没有这回事
情啊！

袁世凯被迫在“二十一条”上签字后，好多天神志为之不宁。他让丁佛言撰写了
一本书，叫《中日交涉失败史》，印刷了五万册，密存山东模范监狱中。他经常对左
右说：“勾践不忘会稽之耻，最后终于打败了吴国；那些咄咄逼人的人终有肉袒牵羊
之一日，到那时，此书就可以问世啦。”

袁世凯还聘请了许多学者和军事专家，组成“东三省研究会”，搜集国防材料。
这是因为，从朝鲜事件发生时，袁世凯已经洞见日本的野心。

袁世凯在总统任上时，日皇加冕，他仅命驻日大使就近前去致贺，经外交部反复
陈说，说这是日本的非常重典，各国都派专使，我国与日本近在唇齿间，尤其不可忽
视，他这才派周自齐前往日本。但日本人得知袁世凯的态度，竟然“婉谢之”，以示
报复。
所有这些都能证明，袁世凯与日本没什么密谋。

袁世凯谢世之日，有人在他的书案上发现了他亲笔书写的一句话：“为日本去一
大敌，看中国再造共和。”这是他死前留以自挽的话啊！”

"二十一条"要求的内容共分五号即五部分。

1915年1月，日本向中国政府提出的，企图把中国的领土、政治、军事及财政等都置于日本的控制之下的二十一条无理要求。1915年 1月18日，日本驻华公使日置益晋见袁世凯，递交了二十一条要求的文件，并要求袁政府“绝对保密，尽速答复”。二十一条共分五大项：①承认日本继承德国在山东的一切权益，山东省不得让与或租借他国。②承认日本人有在南满和内蒙古东部居住、往来、经营工商业及开矿等项特权。旅顺、大连的租借期限并南满、安奉两铁路管理期限，均延展至99年为限。③汉冶萍公司改为中日合办，附近矿山不准公司以外的人开采。④所有中国沿海港湾、岛屿概不租借或让给他国。⑤中国政府聘用日本人为政治、军事、财政等顾问。中日合办警政和兵工厂。武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之间各铁路建筑权让与日本。日本在福建省有开矿、建筑海港和船厂及筑路的优先权等等。二十一条要求严重损害了中国的主权，袁世凯不敢立即表示接受。消息一经传开，反日舆论沸腾。欧美列强对日本损害他们在华的侵略权益一致不满，纷纷给予抨击。正式谈判于1915年2月2日开始。日本以支持袁世凯称帝引诱于前，以武力威胁于后，企图使袁世凯政府全盘接受。中国人民反日爱国斗争日趋高涨，日本见事态严重，便一面宣布第五项为希望条件，属于劝告性质；一面提出新案，内容与原要求一至四项基本相同，仅将若干条文改用换文方式。5月7日日本发出最后通牒，限48小时内应允。袁世凯指望欧美列强干涉落空，又怕得罪日本，皇帝做不成，便以中国无力抵御外侮为理由，于5月9日递交复文表示除第五项各条容日后协商外，全部接受日本的要求。5月25日在北京签订了所谓“中日条约”和“换文”。

二十一条是日本帝国主义以吞并中国为目的而强加于中国的单方面“条约”，袁政府事后也不得不声明此项条约是由于日本最后通牒而被迫同意的。此后历届中国政府均未承认其为有效条约。

二十一条

一九一五年一月十八日

第一号

日本国政府及中国政府，互愿维持东亚全局之和平，并期将现存两国友好善邻之关系益加巩固，兹以定条款如下：

第一款中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约，或其他关系，对中国政府享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。

第二款中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与别国。

第三款中国政府允准，日本国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。

第四款中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市作为商埠；其应开地方另行协定。

第二号

日本国政府及中国政府，因中国承认日本国在南满洲及东部内蒙古享有优越地位，兹议定条款如下：

第一款两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。

第二款日本国臣民在南满洲及东部内蒙古，为盖造商工业应用之房厂，或为耕作，可得其需要土地之租借权或所有权。

第三款日本国臣民得在南满洲及东部内蒙古，任便居住往来，并经营商工业等各项生意。

第四款中国政府允将在南满洲及东部内蒙古各矿开采权，许与日本国臣民。至于拟开各矿，另行商订。

第五款中国政府应允，关于左开各项，先经日本国政府同意而后办理：

一、在南满洲及东部内蒙古允准他国人建造铁路，或为建造铁路向他国借用款项之时。

二、将南满洲及东部内蒙古各项税课作抵，由他国借款之时。

第六款中国政府允诺，如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问教习，必须先向日本国政府商议。

第七款中国政府允将吉长铁路管理经营事宜，委任日本国政府，其年限自本约画押之日起，以九十九年为期。

第三号

日本国政府及中国政府，顾于日本国资本家与汉冶萍公司现有密切关系，且愿增进两国共通利益，兹议定条款如左：

第一款两缔约国互相约定，俟将来相当机会，将汉冶萍公司作为两国合办事业；并允如未经日本国政府之同意，所有属于该公司一切权利产业，中国政府不得自行处分，亦不得使该公司任意处分。

第二款中国政府允准，所有属于汉冶萍公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意，一概不准该公司以外之人开采；并允此外凡欲措办无论直接间接对该公司恐有影响之举，必须先经该公司同意。

第四号

日本政府及中国政府为切实保全中国领土之目的，兹定立专条如下：

中国政府允准所有中国沿岸港湾及岛屿，概不让与或租与他国。

第五号

第一款在中国中央政府，须聘用有力之日本人，充为政治财政军事等各顾问。

第二款所有中国内地所设日本病院、寺院、学校等，概允其土地所有权。

第三款向来日中两国，屡起警察案件，以致酿成〔车谬〕〔车曷〕之事不少，因此须将必要地方之警察，作为日中合办，或在此等地方之警察署，须聘用多数日本人，以资一面筹画改良中国警察机关。

第四款中国向日本采办一定数量之军械（譬如在中国政府所需军械之半数以上），或在中国设立中日合办之军械厂聘用日本技师，并采买日本材料。

第五款中国允将接连武昌与九江、南昌路线之铁路，及南昌、杭州，南昌、潮州各路线铁路之建造权许与日本国。

第六款在福建省内筹办铁路，矿山及整顿海口，（船厂在内）如需外国资本之时，先向日本国协议。

第七款中国允认日本国人在中国有布教之权。

二十一条是日本帝国主义以吞并中国为目的而强加于中国的单方面“条约”，袁政府事后也不得不声明此项条约是由于日本最后通牒而被迫同意的。此后历届中国政府均未承认其为有效条约。

二十一条

一九一五年一月十八日

第一号

日本国政府及中国政府，互愿维持东亚全局之和平，并期将现存两国友好善邻之关系益加巩固，兹以定条款如下：

第一款中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约，或其他关系，对中国政府享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。

第二款中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与别国。

第三款中国政府允准，日本国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。

第四款中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市作为商埠；其应开地方另行协定。

第二号

日本国政府及中国政府，因中国承认日本国在南满洲及东部内蒙古享有优越地位，兹议定条款如下：

第一款两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。

第二款日本国臣民在南满洲及东部内蒙古，为盖造商工业应用之房厂，或为耕作，可得其需要土地之租借权或所有权。

第三款日本国臣民得在南满洲及东部内蒙古，任便居住往来，并经营商工业等各项生意。

第四款中国政府允将在南满洲及东部内蒙古各矿开采权，许与日本国臣民。至于拟开各矿，另行商订。

第五款中国政府应允，关于左开各项，先经日本国政府同意而后办理：

一、在南满洲及东部内蒙古允准他国人建造铁路，或为建造铁路向他国借用款项之时。

二、将南满洲及东部内蒙古各项税课作抵，由他国借款之时。

第六款中国政府允诺，如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问教习，必须先向日本国政府商议。

第七款中国政府允将吉长铁路管理经营事宜，委任日本国政府，其年限自本约画押之日起，以九十九年为期。

第三号

日本国政府及中国政府，顾于日本国资本家与汉冶萍公司现有密切关系，且愿增进两国共通利益，兹议定条款如左：

第一款两缔约国互相约定，俟将来相当机会，将汉冶萍公司作为两国合办事业；并允如未经日本国政府之同意，所有属于该公司一切权利产业，中国政府不得自行处分，亦不得使该公司任意处分。

第二款中国政府允准，所有属于汉冶萍公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意，一概不准该公司以外之人开采；并允此外凡欲措办无论直接间接对该公司恐有影响之举，必须先经该公司同意。

第四号

日本政府及中国政府为切实保全中国领土之目的，兹定立专条如下：

中国政府允准所有中国沿岸港湾及岛屿，概不让与或租与他国。

第五号

第一款在中国中央政府，须聘用有力之日本人，充为政治财政军事等各顾问。

第二款所有中国内地所设日本病院、寺院、学校等，概允其土地所有权。

第三款向来日中两国，屡起警察案件，以致酿成〔车谬〕〔车曷〕之事不少，因此须将必要地方之警察，作为日中合办，或在此等地方之警察署，须聘用多数日本人，以资一面筹画改良中国警察机关。

第四款中国向日本采办一定数量之军械（譬如在中国政府所需军械之半数以上），或在中国设立中日合办之军械厂聘用日本技师，并采买日本材料。

第五款中国允将接连武昌与九江、南昌路线之铁路，及南昌、杭州，南昌、潮州各路线铁路之建造权许与日本国。

第六款在福建省内筹办铁路，矿山及整顿海口，（船厂在内）如需外国资本之时，先向日本国协议。

第七款中国允认日本国人在中国有布教之权。

是日本提出的，大致有五部分。

1915年1月18日，日本驻华公使日置益在怀仁堂向袁世凯提出所谓的“21条要求”，并逐条说明主旨及日本的立场，并说“中日两国间，近来真意殊欠疏通，中国对日本举措既多有疑虑，且挟有无谓之误解。日本国民中的一部分，亦怀疑中国当局的诚意，常抱反感，加以第三者挑拨中伤，对两国邦交时肇意外之危险”；“今次如能承允所提条件，则可证明日华亲，日本政府对袁总统亦可遇事相助”；最后他要求袁政府“绝对保密，尽速答复”。

日本提出的“二十一条”基本内容包括共五号内容：

第一号关于山东问题四条：日本拟向德国协定取得德国在山东享有的一切权力利益；日本建造由烟台或龙口连接胶济路的铁路；中国从速自动开放山东省内各主要城市作为商埠等。

第二号关于日本在南满及东部内蒙古“享有优越地位”的七条：将旅顺、大连租借期限及南满、安奉两铁路期限均展至99年；日本臣民可在南满及东部内蒙古地区任便居住往来，并经营商工业各项生意；可获得该地区的开矿权等。

第三号关于汉冶萍公司二条：俟将来机会相当，将该公司作为两国合办事业；所有属于该公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意一概不准该公司以外之人开采。

第四号一条：中国政府允准，所有中国沿岸港湾及岛屿，概不让与或租与他国。

第五号共七条：在中国中央政府，须聘用有力之日本人充当政治、财政、军事等项顾问；所有在中国内地设立的日本医院、寺院、学校等，概允其土地所有权；须将必要地方的警察作为中日合办等。

1871年1月18日，普鲁士国王在普法战争大胜的形势下，在巴黎凡尔赛宫加冕为德意志帝国皇帝，从而宣告了德国正式统一，史称德意志第二帝国。

1915年1月18日，日本驻华公使日置益在怀仁堂向袁世凯提出所谓的“21条要求”，并逐条说明主旨及日本的立场，并说“中日两国间，近来真意殊欠疏通，中国对日本举措既多有疑虑，且挟有无谓之误解。日本国民中的一部分，亦怀疑中国当局的诚意，常抱反感，加以第三者挑拨中伤，对两国邦交时肇意外之危险”；“今次如能承允所提条件，则可证明日华亲，日本政府对袁总统亦可遇事相助”；最后他要求袁政府“绝对保密，尽速答复”。

日本提出的“二十一条”基本内容包括共五号内容：

第一号关于山东问题四条：日本拟向德国协定取得德国在山东享有的一切权力利益；日本建造由烟台或龙口连接胶济路的铁路；中国从速自动开放山东省内各主要城市作为商埠等。

第二号关于日本在南满及东部内蒙古“享有优越地位”的七条：将旅顺、大连租借期限及南满、安奉两铁路期限均展至99年；日本臣民可在南满及东部内蒙古地区任便居住往来，并经营商工业各项生意；可获得该地区的开矿权等。

第三号关于汉冶萍公司二条：俟将来机会相当，将该公司作为两国合办事业；所有属于该公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意一概不准该公司以外之人开采。

第四号一条：中国政府允准，所有中国沿岸港湾及岛屿，概不让与或租与他国。

第五号共七条：在中国中央政府，须聘用有力之日本人充当政治、财政、军事等项顾问；所有在中国内地设立的日本医院、寺院、学校等，概允其土地所有权；须将必要地方的警察作为中日合办等。

　　1915年1月，日本向中国政府提出的，企图把中国的领土、政治、军事及财政等都置于日本的控制之下的二十一条无理要求。
　　1915年 1月18日，日本驻华公使日置益晋见袁世凯，递交了二十一条要求的文件，并要求袁政府“绝对保密，尽速答复”。二十一条共分五大项：①承认日本继承德国在山东的一切权益，山东省不得让与或租借他国。②承认日本人有在南满和内蒙古东部居住、往来、经营工商业及开矿等项特权。旅顺、大连的租借期限并南满、安奉两铁路管理期限，均延展至99年为限。③汉冶萍公司改为中日合办，附近矿山不准公司以外的人开采。④所有中国沿海港湾、岛屿概不租借或让给他国。⑤中国政府聘用日本人为政治、军事、财政等顾问。中日合办警政和兵工厂。武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之间各铁路建筑权让与日本。日本在福建省有开矿、建筑海港和船厂及筑路的优先权等等。二十一条要求严重损害了中国的主权，袁世凯不敢立即表示接受。消息一经传开，反日舆论沸腾。欧美列强对日本损害他们在华的侵略权益一致不满，纷纷给予抨击。正式谈判于1915年2月2日开始。日本以支持袁世凯称帝引诱于前，以武力威胁于后，企图使袁世凯政府全盘接受。中国人民反日爱国斗争日趋高涨，日本见事态严重，便一面宣布第五项为希望条件，属于劝告性质；一面提出新案，内容与原要求一至四项基本相同，仅将若干条文改用换文方式。5月7日日本发出最后通牒，限48小时内应允。袁世凯指望欧美列强干涉落空，又怕得罪日本，皇帝做不成，便以中国无力抵御外侮为理由，于5月9日递交复文表示除第五项各条容日后协商外，全部接受日本的要求。5月25日在北京签订了所谓“中日条约”和“换文”。
　　二十一条是日本帝国主义以吞并中国为目的而强加于中国的单方面“条约”，袁政府事后也不得不声明此项条约是由于日本最后通牒而被迫同意的。此后历届中国政府均未承认其为有效条约。

1915年1月18日，日本驻华公使日置益晋见袁世凯，递交了二十一条要求的文件，并要求袁政府“绝对保密，尽速答复”。此后日本帝国主义以威胁利诱的手段，历时五个月交涉，迫使袁世凯政府签订企图把中国的领土、政治、军事及财政等都置于日本的控制之下的二十一条无理要求，这些条款也称中日“二十一条”。

二十一条的内容
第一号
　　日本国政府及中国政府，互愿维持东亚全局之和平，并期将现存两国友好善邻之关系益加巩固，兹以定条款如下： 　　第一款 中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约，或其他关系，对中国政府享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。 　　第二款 中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与别国。 　　第三款 中国政府允准，日本国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。 　　第四款 中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市作为商埠；其应开地方另行协定。
第二号
　　日本国政府及中国政府，因中国承认日本国在南满洲及东部内蒙古享有优越地位，兹议定条款如下： 　　第一款 两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。 　　第二款 日本国臣民在南满洲及东部内蒙古，为盖造商工业应用之房厂，或为耕作，可得其需要土地之租借权或所有权。 　　第三款 日本国臣民得在南满洲及东部内蒙古，任便居住往来，并经营商工业等各项生意。 　　第四款 中国政府允将在南满洲及东部内蒙古各矿开采权，许与日本国臣民。至于拟开各矿，另行商订。 　　第五款 中国政府应允，关于左开各项，先经日本国政府同意而后办理： 　　一、在南满洲及东部内蒙古允准他国人建造铁路，或为建造铁路向他国借用款项之时。 　　二、将南满洲及东部内蒙古各项税课作抵，由他国借款之时。 　　第六款 中国政府允诺，如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问教习，必须先向日本国政府商议。 　　第七款 中国政府允将吉长铁路管理经营事宜，委任日本国政府，其年限自本约画押之日起，以九十九年为期。
第三号
　　日本国政府及中国政府，顾于日本国资本家与汉冶萍公司现有密切关系，且愿增进两国共通利益，兹议定条款如左： 　　第一款 两缔约国互相约定，俟将来相当机会，将汉冶萍公司作为两国合办事业；并允如未经日本国政府之同意，所有属于该公司一切权利产业，中国政府不得自行处分，亦不得使该公司任意处分。 　　第二款 中国政府允准，所有属于汉冶萍公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意，一概不准该公司以外之人开采；并允此外凡欲措办无论直接间接对该公司恐有影响之举，必须先经该公司同意。
第四号
　　日本政府及中国政府为切实保全中国领土之目的，兹定立专条如下： 　　中国政府允准所有中国沿岸港湾及岛屿，一概不让与或租与他国。
第五号
　　第一款 在中国中央政府，须聘用日本人，充为政治财政军事等各顾问。 　　第二款 所有中国内地所设日本病院、寺院、学校等，概允其土地所有权。 　　第三款 向来日中两国，屡起警察案件，以致酿成[车谬][车曷]之事不少，因此须将必要地方之警察，作为日中合办，或在此等地方之警察署，须聘用多数日本人，以资一面筹划改良中国警察机关。 　　第四款 中国向日本采办一定数量之军械（譬如在中国政府所需军械之半数以上），或在中国设立中日合办之军械厂聘用日本技师，并采买日本材料。 　　第五款 中国允将接连武昌与九江、南昌路线之铁路，及南昌、杭州，南昌、潮州各路线铁路之建造权许与日本国。 　　第六款 在福建省内筹办铁路，矿山及整顿海口，（船厂在内）如需外国资本之时，先向日本国协议。 　　第七款 中国允认日本国人在中国有布教之权。 　　（一）两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限，并南满洲及安奉两铁路期限，均扩展至九十九年为期。 　　（二）日本国臣民，在南满洲东内蒙古，盖造商工业应用之厂房，或为耕作，可得其需要土地之租借权，或所有权。 　　（三）日本国臣民，得在南满洲东内蒙古，任便居住往来，并经营商工业等各项生意。 　　（四）中国政府，允将在南满洲及东内蒙古各矿开采权。......
是这些吗？

中国对这次世界大战的态度是中立倾向协约国，等等看，同协约国日本开战不符合这一大的立场，于是决定进行谈判，美英法俄意等都不赞同中国与日本开战，尤其是英国希望中国不要与日本开战，英国为了自身利益已经到哭求的地步了，希望中国暂时忍耐，不要影响世界战争的进行，德国支持中国对日本开战，在亚洲开辟新的战场，减轻德国压力，所以最后决定签订经过谈判后的条约，这是一个复杂的国际关系事件，涉及到中国未来的走向，没那么简单，中国之前进行制度建设，包括政治制度军事制度，文化建设，如关岳合祀令，祭拜华夏民族的传统信仰天，天佑中华，增强民族凝聚力，提高民族自信，同时也打击异族满洲人的重建大清国的行为，正在发展经济，发展工业，增强自己各方面的力量，中国当时有没有打败日本的力量，有，中国当时的军事制度实行中央直辖各陆军师旅，包括骑兵旅等部队，大约五十万人，可以根据情况在各地驻扎，担负机动作战之用，各省将军镇守使下辖的各师旅部队大约七十万人，负责协助中央部队作战，同时必要时整体编入中央部队，弥补中央部队的不足扩大中央部队的规模，中国当时有八个大的军工企业，能生产各种武器，基本可以满足战争需要，已经建立起了大中小教育体系，可以集中兵力大范围快速围歼敌军，战争相当时间就可以结束。

二十一条共分五大项：
　　①承认日本继承德国在山东的一切权益，山东省不得让与或租借他国。
　　②承认日本人有在南满和内蒙古东部居住、往来、经营工商业及开矿等项特权。旅顺、大连的租借期限并南满、安奉两铁路管理期限，均延展至99年为限。
　　③汉冶萍公司改为中日合办，附近矿山不准公司以外的人开采。
　　④所有中国沿海港湾、岛屿概不租借或让给他国。
　　⑤中国政府聘用日本人为政治、军事、财政等顾问。中日合办警政和兵工厂。武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之间各铁路建筑权让与日本。日本在福建省有开矿、建筑海港和船厂及筑路的优先权等等。二十一条要求严重损害了中国的主权，袁世凯不敢立即表示接受。消息一经传开，反日舆论沸腾。欧美列强对日本损害他们在华的侵略权益一致不满，纷纷给予抨击。正式谈判于1915年2月2日开始。日本以支持袁世凯称帝引诱于前，以武力威胁于后，企图使袁世凯政府全盘接受。中国人民反日爱国斗争日趋高涨，日本见事态严重，便一面宣布第五项为希望条件，属于劝告性质；一面提出新案，内容与原要求一至四项基本相同，仅将若干条文改用换文方式。5月7日日本发出最后通牒，限48小时内应允。袁世凯指望欧美列强干涉落空，又怕得罪日本，皇帝做不成，便以中国无力抵御外侮为理由，于5月9日递交复文表示除第五项各条容日后协商外，全部接受日本的要求。5月25日在北京签订了所谓“中日条约”和“换文”。
　　二十一条是日本帝国主义以吞并中国为目的而强加于中国的单方面“条约”，袁政府事后也不得不声明此项条约是由于日本最后通牒而被迫同意的。此后历届中国政府均未承认其为有效条约。
　　二十一条节录：
　　
　　一九一五年一月十八日
　　第一号
　　日本国政府及中国政府，互愿维持东亚全局之和平，并期将现存两国友好善邻之关系益加巩固，兹以定条款如下：
　　第一款 中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约，或其他关系，对中国政府享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。
　　第二款 中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与别国。
　　第三款 中国政府允准，日本国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。
　　第四款 中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市作为商埠；其应开地方另行协定。
　　第二号
　　日本国政府及中国政府，因中国承认日本国在南满洲及东部内蒙古享有优越地位，兹议定条款如下：
　　第一款 两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。
　　第二款 日本国臣民在南满洲及东部内蒙古，为盖造商工业应用之房厂，或为耕作，可得其需要土地之租借权或所有权。
　　第三款 日本国臣民得在南满洲及东部内蒙古，任便居住往来，并经营商工业等各项生意。
　　第四款 中国政府允将在南满洲及东部内蒙古各矿开采权，许与日本国臣民。至于拟开各矿，另行商订。
　　第五款中国政府应允，关于左开各项，先经日本国政府同意而后办理：
　　一、在南满洲及东部内蒙古允准他国人建造铁路，或为建造铁路向他国借用款项之时。
　　二、将南满洲及东部内蒙古各项税课作抵，由他国借款之时。
　　第六款 中国政府允诺，如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问教习，必须先向日本国政府商议。
　　第七款 中国政府允将吉长铁路管理经营事宜，委任日本国政府，其年限自本约画押之日起，以九十九年为期。
　　第三号
　　日本国政府及中国政府，顾于日本国资本家与汉冶萍公司现有密切关系，且愿增进两国共通利益，兹议定条款如左：
　　第一款 两缔约国互相约定，俟将来相当机会，将汉冶萍公司作为两国合办事业；并允如未经日本国政府之同意，所有属于该公司一切权利产业，中国政府不得自行处分，亦不得使该公司任意处分。
　　第二款 中国政府允准，所有属于汉冶萍公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意，一概不准该公司以外之人开采；并允此外凡欲措办无论直接间接对该公司恐有影响之举，必须先经该公司同意。
　　第四号
　　日本政府及中国政府为切实保全中国领土之目的，兹定立专条如下：
　　中国政府允准所有中国沿岸港湾及岛屿，一概不让与或租与他国。
　　第五号
　　第一款 在中国中央政府，须聘用日本人，充为政治财政军事等各顾问。
　　第二款 所有中国内地所设日本病院、寺院、学校等，概允其土地所有权。
　　第三款 向来日中两国，屡起警察案件，以致酿成［车谬］［车曷］之事不少，因此须将必要地方之警察，作为日中合办，或在此等地方之警察署，须聘用多数日本人，以资一面筹划改良中国警察机关。
　　第四款 中国向日本采办一定数量之军械（譬如在中国政府所需军械之半数以上），或在中国设立中日合办之军械厂聘用日本技师，并采买日本材料。
　　第五款 中国允将接连武昌与九江、南昌路线之铁路，及南昌、杭州，南昌、潮州各路线铁路之建造权许与日本国。
　　第六款 在福建省内筹办铁路，矿山及整顿海口，（船厂在内）如需外国资本之时，先向日本国协议。
　　第七款 中国允认日本国人在中国有布教之权。
　　孙中山虽然是明确反对《二十一条》的，但他愿意给予日本在满蒙的特殊权益、“承认日本对‘满蒙’的领有”，和1915年日本向袁世凯提出的《二十一条》第二部分有关满蒙的要求相比又有多大的差别呢？只不过《二十一条》更加具体而已——
　　（一）两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限，并南满洲及安奉两铁路期限，均扩展至九十九年为期。
　　（二）日本国臣民，在南满洲东内蒙古，盖造商工业应用之厂房，或为耕作，可得其需要土地之租借权，或所有权。
　　（三）日本国臣民，得在南满洲东内蒙古，任便居住往来，并经营商工业等各项生意。
　　（四）中国政府，允将在南满洲及东内蒙古各矿开采权。......